加拿大：移民政策“翻烧饼”

到底是松还是紧？

2019年初，一则“加拿大政府取消投资移民项目”、“华人富豪成为不受欢迎者”的传闻在中文网络社交平台、甚至部分媒体上不胫而走，引发热烈议论。

但几乎于此同时却有人在网上表示，加拿大正在放松移民政策，欢迎更多移民前往加拿大，甚至因放松力度太大而引发当地人的不同意见。

这两种说法哪一种更符合实际？

其实所谓“加拿大政府取消投资移民项目”的说法，是特指加拿大面积最小的省份——爱德华王子岛省在2018年9月20日起永久停止了省提名企业家移民项目（PEI PNP），不再接受这类申请。之所以如此，是因为当时传出大规模移民资料造假的丑闻，省内许多人士抨击此举等于“让人用钱买加拿大身份”，迫使该省省府必须作此姿态。

尽管如此，9月20日后该省政府在省提名移民-工作许可类别（Work Permit）下新开设了“企业家移民”小项，这等于PEI PNP“名亡实存”，只是原项目一旦批准就能立即获得加拿大永久居民身份（俗称“枫叶卡”），而新小项则要求申请人“投资业务被验证成功，且至少持续运营一年”，才能获得“枫叶卡”——实际上这是加拿大绝大多数省份类似省提名移民计划的普遍规定。

而“加拿大政府正在放松移民限制”的说法，则源自2017年加拿大联邦政府移民部所宣布的“三年计划”。

当年11月，加拿大联邦移民部长胡森（Ahmed Hussen）在加拿大最大城市多伦多召开新闻发布会，一口气宣布了未来3年的加拿大移民计划（惯例是只宣布一年的）：2018、2019和2020年，加拿大将分别接纳31万、33万和34万海外永久居民，3年合计达98万之多，每年计划引进的移民总数，均占当年加拿大总人口的约1%。海森部长称，当前加拿大社会生育率下降，人口老化，移民成为加拿大经济“最具活力的工具”，可以填补本国劳动力、尤其技术性劳动力短缺的空白，创造更多就业机会。

2018年10月31日，加拿大联邦移民部再次宣布，2017-2018年度移民接纳“形势喜人”（2017年接纳了30万人，2018年数据未公布，据预估应为31万），“三年大移民”计划将延续一年至2021年， 2021年移民配额定为35万（2019和2020年配额不变），三年计划吸纳移民总数合计高达102.18万人。按照联邦移民部的解释，新指标的认定原理和旧指标一样，都是将年引进移民总人数定为当年预测加拿大全国人口的1%。

自2008年起加拿大移民结构就发生重大变化，从原本的以技术移民为主，变为如今的以经济类移民为主，这在近年来的移民结构中得到充分体现。加拿大联邦统计局数据显示，2017年加拿大新增永久居民中，经济类移民的比例高达56%。对此联邦移民部并不讳言，在2018年10月底宣布的计划中，2018-2021年4年内新增的约130万移民中将有60%为经济类移民。

然而尽管如此，自2014年被叫停的、俗称“投资移民”的联邦投资移民（IIP）和联邦企业家移民（EN）两项经济类移民计划至今并无恢复时间表，上述“大幅增加的经济类移民”实际上主要是靠各省提名项目填补的（2018-2021年各省提名项目计划吸引255100人，占比高达19%）。

由此可见，说加拿大移民政策“收紧”，主要是针对个别省份的个别项目而言，就整个加拿大联邦而言，政策上近年来总体趋于“放松”，但这个“放松”是有很大局限性的，最突出的表现，就是联邦层面的拘谨，和各省发言权的扩大。

由紧到松再由松到紧

加拿大是传统上的移民国家，2018年5月“美国新闻与世界报道”提供的盖洛普民调“移民接纳指数”（GMAI）数据显示，“最爱接纳移民的国家”加拿大得分高达8.14分，在140个受调查国家中仅次于冰岛、新西兰、卢旺达列第四位，为北美最爱接纳移民的国家。2017年10月25日联邦统计局数据显示，21.9%的加拿大公民系在国外出生，也就是说每5个加拿大公民中就有一个曾经是“外国人”，如果算上“枫叶卡”持有者，这个比例就更吓人了。

之所以要持续、大量吸引移民，则正如胡森在为联邦政府移民政策辩护时所言，是因为“新移民的到来能够有效解决加拿大人口老龄化和出生率下降的问题，有助于维持劳动力，支持经济增长和刺激创新”。

但加拿大移民政策的松和紧，受政府党派轮替影响很大。

上世纪末、本世纪初，加拿大经历了联邦自由党的长期执政，该党一贯主张积极吸纳移民，因此在此期间不仅维持了非常宽松的技术移民尺度，还大量吸纳经济类移民，推动了加拿大所谓“世纪末移民高潮”的到来。中国大陆移民的第一轮加拿大移民潮始于20世纪90年代末，至2005年达到高潮，这波移民绝大多数是联邦技术类移民（FST）。

2006年联邦保守党哈珀（Stephen Harper）政府上台，该党向来对移民政策持偏紧的立场，执政后陆续推出一系列限制性政策，导致加拿大移民“版图”发生了近乎不可逆的重大变化。哈珀政府首任移民部长肯尼（Jason Kenney）甚至因此得了个“不要移民部长”的昵称

2011年起，加拿大联邦暂停受理父母、祖父母团聚类移民申请3年，恢复后大幅上调了担保标准，令许多移民家庭不得不打消让父母来加团聚的念头；2012年6月28日，C-38法案通过，联邦技术移民申请被冻结，近28万积年旧案被全部“归零”，在世界上首开“旧案归零”先河，而新案申请直到2013年5月4日方才重开，且受理申请的职业类别，从2008年的38类缩减为24类（事实上2008年2月27日前技术类移民类别多达300类，且没有配额，此后哈珀政府相继出台了学历认证、语言资格认证、总量和单一类别年度配额上限等限制措施，且逐年收紧）。2015年1月1日，哈珀政府宣布将此前各项技术移民合并为“快速通道系统”（Express Entry），实行新的评分制，进一步收紧技术移民尺度（按照一些从事移民中介工作的朋友所言，自从实行这一新政后，“非母语为英法语的申请者几乎不可能过关”）。

2014年2月，加拿大联邦政府宣布年内“一刀切”终止终止联邦投资移民（IIP）和联邦企业家移民（EN）两项经济类移民计划。事实上这两项经济类移民计划的新案承接，早已分别在2011年7月（EN）和2012年7月（IIP）被移民部叫停，当时积压的6.6万（IIP5.9万，EN7000多），都是此前提交申请的旧案，而根据移民部的计划，这些旧案将被全部“归零”，这意味着上述6.6万申请者在缴纳并被锁定200万加元抵押金、苦苦等候至少一年多后，一无所获地被“打回原形”。

同年6月1日，联邦移民部要求留学生必须在注册学校持续就读，毕业90天后拿不到工作许可或其它签证，即便学习许可尚未到期也需立即离境，这实际上将原本被认为可能成为两类经济类移民项目取消后“钻空子捷径”之一的留学漏洞，又堵塞了一大半。

哈珀时代的移民政策令加拿大移民版图发生了两次重大改变：2008年之后新移民构成从以往的“技术类为主”变为“经济类为主”；2015年之后则因联邦经济类移民的“一刀切”转而大批涌向各省的经济类移民提名项目。

2015年底，杜鲁多（Justin Trudeau）率领联邦自由党在联邦选举中获胜，再次组阁，并随即推出一系列放松移民政策的措施：2017年，联邦重开团聚移民，但改用“限额固定，抽签决定”的政策，2018年8月20日联邦移民部宣布，自2019年1月1日起取消抽签但保留限额，改为“先到先得”制；2017年3月6日，联邦政府联合东部四个小省推出“大西洋四省移民试点项目（AIPP，参与者为大西洋沿岸的新不伦瑞克、新斯科舍、爱德华王子岛和纽芬兰你四个省），该移民项目移民项目主要针对三类申请人：在四个省内毕业的国际留学生，以及有意在上述四省工作定居的中、高等技术人才。上述三类申请人在获得大西洋四省当地合格雇主签发的工作邀约和省政府担保书即可提交移民申请至联邦，合格的申请人将偕同家人一起获得枫叶卡，这个项目工作资历要求低（1年全职）、语言要求不高（简单的英语水平）、时间短（从申请到获得枫叶卡最快只需一年），被戏称为“留学生移民后门”——再往后，就是前文提到的“3年百万大移民”计划了。

然而许多分析家指出，现政府的“宽松”很多停留在纸面上：技术移民的“快速通道”仍然保持现状；被取消的两大类联邦经济类移民项目从2015年喊到2019年，至今尚无恢复的迹象；留学移民政策变动频繁，但实际上并没有真正意义上的“放宽”，有人戏称“杜鲁多政府的移民宽松似乎只针对难民”，这当然有点夸张，但从下面一张表可以看出，这种“口惠而实不至”是客观存在的。

争议何在？

2018年胡森曾表示，加拿大移民计划“仍着眼于吸引来自世界各地‘最优秀’和‘最聪明’人才”。2021年的配额“将重点向高技能的经济类移民倾斜”，但一些分析家坦言，从最新的移民政策中“看不到实现这些目标的希望”。

杜鲁多时代的第一任联邦移民部长（现任驻华大使）麦家廉曾表示，外来移民“扎堆”多伦多、温哥华等大城市“不好”，因此提出“不患寡而患不均”，希望推动更多新移民去“冷门”省份和中小城市、农村，AIPP正式在此思路下得以推出。

但即便认同这一观点者也无奈指出，“移民分布不均”的几乎“无解”，因为加拿大是保护公民和永久居民自由迁徙权力的国家，且即便部分省份业已推出新移民在本省的最短居住年限，但这不过让打算去目标定居地“扎堆”的大批新移民延缓几年搬家罢了。甚至麦家廉部长自己在温哥华也坦率承认，在这个问题上“联邦政府所能做的十分有限”，因为一旦移民获得永久居民身份，他们要搬到哪里去是宪法所赋予的权利。

一些参与过联邦移民部政策讨论的人士指出，加拿大其实一直努力希望通过政策调节，让移民在全国范围内均衡分布，但效果并不理想，之所以如此，是因为加拿大各地环境、就业情况、社会福利和发展程度差异较大，移民都喜欢去自己认为适合生活和容易发展的地方。因此“患不均”固然是真，“没有特效药”也同样是千真万确的。

更有人指出，加拿大移民政策长期以来一直存在一个最严重的偏差，即一方面设置严苛的准入门槛，从而令绝大多数能合法跨过门槛取得移民身份者“非富即贵”——不是财力充足的经济类移民，就是学历和工作履历“高大上”的技术移民，另一方面却懈于创造和提供足以充分发挥这些新移民财力、脑力和特长的机会，相反，力图通过各种手段鼓励他们去从事简单、底薪、低技术含量的工作，甚至打算让他们去“老少边穷”从事这类工作。很显然，这种移民“底层构架”上的严重偏差，足以导致加拿大在移民问题上不论是“患寡”还是“患不均”，都拿不出一个对症下药的良方来。

对移民政策争议更大的，则是所谓“向钱看”，不少加拿大人认为外国投资移民是“拿钱买身份”，更有人将部分城市房价上涨等问题全部归咎于外国“富人移民”的扎堆，甚至在部分“富人移民”较多的城市、社区激发了种族主义、排外情绪的升温。

这同样给加拿大政党、政客和政府提出了一个两难挑战：一方面，他们试图借这种不满拉选票，攻击政治对手，以大温哥华地区为例，由于该地区最近一次房价疯涨恰逢中国投资移民集中涌入之际，联邦、省、市镇三级选举中各政党、政客纷纷拿“中国人炒房”说事，去刺激民粹，吸引选票，且每每得逞，更导致三级政府在2016-2018年初接连推出严厉的、极富争议的房屋调控政策；另一方面，他们又实际上不舍得“富人移民”所带来的各种好处，包括资金的带入、就业机会的创造，以及更多面向海外的商机。以大温哥华地区所属的不列颠哥伦比亚省为例，该经济结构比较单一，房地产及其上下游产业是该省就业、税收的重要来源（甚至主要来源），“楼市疯狂怕、楼市崩盘也怕”成为上至两级（省、市镇）政府、下至许多普通人心中最纠结的两难。自去年下半年以来随着房价被打压，该省经济形势也变得令人担忧，让各级政府左右为难。

在去年底一次由联邦移民部牵头召开的移民政策研讨会上，支持移民“扩招”的人士则表示，当前加拿大福利和养老金系统因老龄化问题日益严重而不堪重负，引入移民这一“源头活水”将有助于缓解这一压力，且大多数新移民和出生国仍保持密切的经济往来，引入他们在加拿大定居，可以促进加拿大对外贸易的发展和外来资金的引入。数据显示，1971年加拿大每6.6名在职者负担1名退休人员，如果不引进移民，到2036年将变成每2人负担1名。

但反对者指出，“引入移民以缓解福利、养老金压力”的逻辑似乎不能自洽：的确，不少新移民初来乍到，可能找不到正式工，享受不到一些劳动福利，但他们毕竟还是要融入加拿大社会，并最终享受这些福利。且历史和现实表明，许多新移民往往因种种原因，不可避免地成为需要投入更多公共资源去扶助的弱势群体，而他们则需要较长一段时间，才能真正回馈社会。这当然很正常，也绝非新移民的责任，但至少表明“移民大跃进有助于填补福利缺口”的说法，是不太能成立的。

至于“引入移民以缓解劳务压力”则更不知所云了：的确，如果引入的都是适龄劳动人口，且他们既有能力、又有意愿加入加拿大劳力大军，而加拿大又存在严重的劳动力岗位供过于求问题，这个理由是可以成立的。问题是加拿大现实失业率高达6.8%，且专业工、高薪岗位流失严重，目前本国GDP创收的三大户，是房地产业、加工业和石油天然气开采业，这三个产业中除了被一再调控的房地产业，又有哪个是对新移民求职者“友善”的？不仅如此，困扰加拿大几十年的“外国工作资历、资质认证问题”始终未能得到解决，不管移民目标资格要求多么漂亮、申请获批者的履历多么完美，他们抵达后也一样要“从零做起”，所谓“填补高技术空白”又从何说起？

更让人百思不得其解的是，2018、2019和2020年移民总量中，经济类移民的数量分别为17.75万、19.16万和19.58万，占了过半比例，尽管其中俗称“投资移民”者究竟占比多少语焉不详，但至少表明其中大部分新移民，将是“花钱买身份”的有钱人——然则联邦政府真的相信，这些既有钱“买身份”，又无法突破“海外资质认证”瓶颈的新移民，会兴致盎然地投入收入低、福利差、工作辛劳的本地“粗工”大军？

而热衷吸纳难民的政策走向，在加拿大社会也引发了越来越激烈的争议。

许多政治观察家都指出，执政的联邦自由党执意推动这样做，目的是增加自己的票仓：015年联邦立法选举投票结果显示，加拿大全部30个移民居民比例过半的选区中有26个由联邦自由党胜出。

2019年底加拿大将举行新一届联邦选举，可以想见，移民政策将注定成为朝野各党派博弈的焦点。